我国城市饮用水法的历史发展

No.01

这一时期的城市饮用水法主要表现为以下特点：第一，城市饮用水法的效力等级低。这一时期的城市饮用水法多为部门规章和技术规范，法律、行政法规还未对城市饮用水保护做出相关规定。第二，城市饮用水法的规定较为原则化，法律法规的可操作性不好。如1959年的《生活饮用水卫生规程》对水源选择的要求仅为“水质检验的结果、取水点的卫生条件及周围的卫生状况”等因素，但对具体的操作要求没有做出明文规定。第三，开始呈现出“多龙治水”的管理模式。从规章的颁布来看，城市饮用水法的管理部门包括当时的建筑工程部、卫生部等，部门间的权力交叉问题开始初步呈现。

No.02

这一时期对城市饮用水规制的法律法规多为原则性、概括性规定，部门规章就城市饮用水保护做出了细化、详尽的规定，多通过城市饮用水水质标准对其进行规制。1976年，原卫生部颁布的《生活饮用水卫生标准（试行）》将检测项目由17项增至23项。1979年，原农林部和国家水产总局颁布《渔业水质标准（试行）》，规定水质标准由“环境保护部门组织当地的水利、卫生等部门分工负责”。同年，原农林部还颁布了《农田灌溉水质标准（试行）》，其主要目的是“防止土壤、农产品和地下水污染”，这是对地下饮用水源的保护。1983年，原国家环保总局颁布了《地面水质标准》，将地表水分为五类，并对饮用水的水质标准作出了规定。

经过萌芽阶段的发展，水质标准规制阶段的城市饮用水法表现为以下几个方面的特点：第一，法律规制手段比较单一。这一时期的城市饮用水法主要运用水质标准对城市饮用水质进行调节与控制。第二，城市饮用水法呈现零散化、分散化的特点。这一时期的城市饮用水法多为部门规章，且散见于环境、水利、卫生、农业等部门规章中，缺乏系统性和完整性。第三，城市饮用水法开始对饮用水源进行保护。《环保法（试行）》中出现了“饮用水源”、“水源保护区”等词汇，虽然仅是一些禁止性、概括性条款，但是表明我国的环境基本法已经开始对城市饮用水源进行保护。

No.03

我国的水量和水质分别由水利部门和环保部门予以管制，在1984年《水污染防治法》对生活饮用水做出规定后，1988年《水法》从多个方面对水量做出了限制。该法确立了水资源的统一管理与分级、分部门相结合的管理制度、排污收费制度、取水许可制度等。值得一提的是，该法第十四条规定“首先满足城乡居民生活用水”，这也成为我国城市饮用水配置的一项基本原则——优先保障城乡居民生活用水原则，对保障城市饮用水安全意义重大。同时，1989年修订的《环境保护法》在第二十条规定的防止“水源枯竭”也体现了保障城乡居民生活用水的原则。

1996年全国人大常委会展开了对《水污染防治法》的修订。其中，对于饮用水源的保护相对于原来法律的改变主要体现在以下三点：第一，提出将保护城市饮用水源纳入城市建设规划；第二，首次以法律的形式明确了生活饮用水源保护区制度。把《饮用水水源保护区污染防治管理规定》中的饮用水源保护区制度以法律的形式规定出来。但对于饮用水源保护区的规定发生了一定的变化，规章把饮用水源保护区分为“一级保护区”、“二级保护区”和“准保护区”，而新修订的《水污染防治法》把饮用水源保护区分为“一级保护区”和“其他等级保护区”，这给地方性法规一定的自由权限，但造成了地方性法规规定的混乱。第三，重点加强对一级饮用水源保护区内排污行为的防治。例如，第二十条第2-5款从多个角度、多个层面对一级保护区内的排污行为做出了限制性规定。以上几个方面表明了我国保障饮用水源安全和综合整治饮用水源污染的决心。

随着《水污染防治法》的修改，与水量相关的《水法》于2002年也再次进行了修订。该法确立了水资源可持续利用的立法指导思想，建立了水资源规划、水事执法检查等制度，实现了与《水污染防治法》的有效衔接，但对饮用水的保护没有突破性进展。

在法律、行政法规对我国城市饮用水进行保护的同时，部门规章、地方法规也开始着眼于对城市饮用水的保护。1996年卫生部和建设部颁发的《生活饮用水卫生监督管理办法》注重对饮用水的安全评价。1996年建设部颁布《城市供水水质管理规定》历经1999年、2004年、2007年的修改，主要就城市供水水质管理监测体系、水质报送、供水企业生产运营中的水质管理要求等进行了规定。2006年，国家对原有的《生活饮用水卫生标准》进行了修订，水质检测标准由原来的35项增加到106项。此外，我国还颁布了一系列的城市饮用水地方性法律法规。如1996年西安市颁布我国第一个地方性水源污染防治管理条例，青岛市颁布了我国第一个城市供水条例等。这都对原有的法律法规起到了一定的补充作用。

我国城市饮用水法源头控制阶段的特点突出表现在以下几个方面：第一，更加注重对城市饮用水源地的源头控制。1996年《水污染防治法》确立了“饮用水源保护区制度”，将生活饮用水地表水源保护区按照等级划分为“一级保护区”和“其他等级保护区”，对生活饮用水源保护区的排污行为设定了相应的承担方式，如“限期拆除”、“限期治理”、“责令停业或者关闭”等。第二，运用多种手段对城市饮用水源进行保护。对生活饮用水源规制的手段除“饮用水源保护区制度”外，还有“水源规划制度”、“水质标准制度”及“生活饮用水源地事故应急制度”等。第三，城市饮用水法律从零星分散化逐步走向体系化、规范化。这一时期已经初步形成包括法律、行政法规、行政规章、地方性法规在内的城市饮用水法律体系，各种法律间的规定也不断衔接，逐步实现规范化。

No.04

2008年第十届全国人大常委会通过了对《水污染防治法》的修改。新修订部分最大的特点在于对饮用水的保护上。首先，基于城乡饮用水安全存在极大隐患的现实，该法确立了保障饮用水安全的立法指导思想。其次，在水污染防治的基本要求中突出饮用水水源的保护问题，明确提出优先保护饮用水水源。再次，总则中提出在饮用水源保护区建立水环境的生态补偿机制。最后，为与保障饮用水安全的立法指导思想相呼应，增加了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章。其中，完善了饮用水水源保护区制度，将其按照不同的标准划分为“一级保护区”、“二级保护区”和“准保护区”；明确了饮用水水源保护区的划定主体和争议问题解决机制；规定了饮用水水源保护区调整机制和饮用水源保护区保护标志制度；对饮用水水源保护区实行分级别保护管理制度，并对违反规定的行为实施相应的行政处罚等。这在很大程度上有利于保障饮用水安全，实现水资源的可持续利用。

安全保障阶段还制定了一系列的规范性法律文件，从技术与政策等多个层面对全过程的城市饮用水安全做出了限制性规定，对于保障城市饮用水安全意义重大。这些规范性法律文件涉及城市饮用水源地、自来水厂、城市供水管网、二次供水等城市饮用水保护的各个环节，已体现出全过程控制的基本特点。（1）有对城市饮用水源进行规制的，如《环保部关于进一步加强饮用水水源安全保障工作的通知》。（2）有对自来水厂水源做出规定的，如《天津市发展和改革委员会关于2010年引黄济津天津市内应急输水工程实施方案（自来水厂部分）的批复》、《福建省人民政府关于龙海市自来水厂水源保护区调整方案的批复》。（3）有对城市供水管网做出限制性规定的，如《城镇供水管网漏水探测技术规程》、《财政部、国家发展和改革委员会、建设部关于加快城市供水管网改造的意见》。（4）有对供水及二次供水做出规定的，如《城镇供水规范化管理考核办法（试行）》、《广州市二次供水设施管理办法》。（5）有对城市饮用水监测做出规定的，如《卫生部办公厅关于扩大城市饮用水卫生监测网络试点工作的通知》。（6）甚至还有对城市饮用水水表安全做出规定的，如《卫生部、住房城乡建设部、关于加强饮用水水表监督管理的通知》、《建设部关于发布行业产品标准<饮用水冷水表安全规则>的公告》。

这一阶段的城市饮用水法突出表现为以下特点：第一，注重城市饮用水安全的保障。《水污染防治法》确立了保障“饮用水安全”的立法指导思想后，并列专章对城市饮用水源进行保护。第二，加大对城市饮用水污染的处罚力度。这一时期的城市饮用水法，提高了对饮用水源保护区造成污染行为的处罚数额，并规定对造成水污染事故的按照水污染事故造成的直接经济损失计算。第三，确立了城市饮用水的分段管理模式。从城市饮用水法的规制主体来看，涉及城市饮用水保护的主管部门有五个——环境保护部、国土部、住房和城乡建设部、水利部和卫生计划委员会。从对城市饮用水规制的阶段要求看，城市饮用水由不同的部门对不同的阶段进行管理，自来水厂由卫生部门管理，管网由城市建设部门管理，而城市饮用水源地的管理则涉及环保、卫生、水利等多个部门。